ЖУРНАЛ РЕДАКЦИЯ НОВОСТИ СПРАВОЧНИК ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
журнал
свежий номер

подписка

купить журнал

содержание
Турция

Проблемы убежища и российское законодательство

Могут ли российские граждане отбывать уголовное наказание на территории иностранного государства?

Мальта

архив

ПРОБЛЕМЫ УБЕЖИЩА И РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

   Российская Федерация в 1992 году присоединилась к Конвенции ООН о статусе беженцев и Протоколу 1967 года к ней, приняв тем самым на себя соответствующие международные обязательства о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с нормами международного права.

   Определение правового положения иностранных граждан или лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, которое регулируется Федеральным законом “О беженцах” от 28 июня 1997 года (вступил в силу 3.07.97 г.), было вначале возложено на Федеральную миграционную службу России, а в связи с совершенствованием структуры федеральных органов исполнительной власти в 2001 году — на Федеральную миграционную службу МВД России.

   В этой статье рассматривается процесс развития российского законодательства на основе международной и российской правоприменительной практики о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства на территории Российской Федерации.

   Понятие “убежище” имеет широкое значение. Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище на ее территории, путем:
   — признания беженцем;
   — предоставления временного убежища;
   — предоставления политического убежища.

   Остановимся на первых двух вариантах убежища, наиболее широко применяющихся на практике. Что касается предоставления политического убежища, то это отдельная тема разговора.

   Предмет правового регулирования Федерального Закона “О беженцах” составляют сложные общественные отношения, возникающие в результате обращения иностранного гражданина или лица без гражданства (далее — иностранцы) к российским властям с ходатайством о признании беженцем. Закон регулирует отношения между государством и иностранцами данной категории. Признавая лицо беженцем, Российская Федерация предоставляет иностранцу возможность укрыться на ее территории от преследования по политическим мотивам, в том числе: за политические убеждения, за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую и национальную принадлежность, принадлежность к определенной социальной группе, а также определенные социальные гарантии, то есть предоставляет ему убежище.

   Право убежища (признания беженцем) является институтом иммиграционного законодательства государства. Каждое государство провозглашает это право в таком объеме, который соответствует сущности данного государства и его экономическим возможностям, поскольку предоставление убежища связано с дополнительными расходами значительных бюджетных средств.

   Анализ законодательства о беженцах развитых государств Западной Европы и Северной Америки, имеющих более чем полувековой опыт работы с этой категорией лиц, показывает, что иммиграционное законодательство является наиболее динамично развивающейся отраслью права. Практически ежегодно совершенствуется иммиграционное законодательство этих государств. Подобные действия продиктованы желанием государств защититься от прибытия миллионов нелегальных иммигрантов из беднейших государств, в первую очередь, Азии и Африки. Обвальный наплыв иммигрантов угрожает национальному рынку труда, социальной сфере и, в конечном счете, — безопасности самого государства.

   В настоящее время подача ходатайств о признании беженцем превратилась во многих государствах в своего рода приманку для нелегальных иммигрантов, которые, надеясь таким образом легализоваться, заявляют властям о своем нахождении на его территории.

   Основной причиной увеличения количества незаконных иммигрантов и, соответственно, ходатайств о признании беженцем является экономическое благосостояние государств Западной Европы и Северной Америки. При этом политическое преследование на родине играет все меньшую роль. Право искать убежище все в большей степени стало превращаться в лазейку, через которую в эти страны хлынул поток неконтролируемой иммиграции. Германия, например, для того, чтобы ограничить приток иммигрантов в 1993 году вынуждена была даже внести специальное изменение в Конституцию и на ее основе принять новое законодательство об убежище. Как показывает практика, в государствах Западной Европы беженцами признаются не более 2-5 % от лиц, подавших ходатайства.

   Россия также является весьма привлекательным государствам для незаконных иммигрантов по причине открытости ее границ, либеральности законодательства, недостаточного контроля за пребыванием на ее территории иностранцев, относительно высокого уровня жизни населения. По оценочным данным в настоящее время на территории Российской Федерации нелегально пребывает более 1,5 миллиона незаконных иммигрантов. Многие из них при определенных условиях для легализации своего пребывания могут обратиться за убежищем.

   За последние десять лет в России и за ее пределами сформировались устойчивые преступные группы из числа не только российских, но и иностранных граждан, которые специализируются на переброске иммигрантов на территорию Российской Федерации и других развитых государств мира. В последнее время появились также лица и целые организации, которые помогают иностранцам узаконить свое пребывание путем получения убежища на территории России. С этой целью они придумывают иностранцам легенды, фабрикуют документы, “удостоверяющие” их личность, и даже “свидетельствующие” об их преследовании на родине и т.д. Иммигранты готовы платить и многим жертвовать ради того, чтобы попасть на территорию относительно благополучного государства и там легализоваться. Поэтому этот бизнес, являясь сверхприбыльным, бурно развивается. Такая деятельность чрезвычайно опасна для общества и должна пресекаться государствами. К сожалению, до настоящего времени российским законодательством не предусмотрено адекватное наказание за подобные действия, тогда как в других странах, такая деятельность признана преступлением, за которое предусмотрено серьезное наказание. Например, в Германии за помощь иностранцу в предоставлении ложных сведений по ходатайству об убежище предусмотрено наказание в виде крупного штрафа или лишения свободы на срок до трех лет, а если обвиняемый совершил деяние из корыстных побуждений, то до пяти лет лишения свободы.

   В то же время, ряд иностранцев действительно нуждается в убежище, однако, предоставление статуса беженца является функцией уполномоченного государственного органа исполнительной власти и осуществляется в строгом соответствии с Конвенцией ООН 1951 года, Протоколом 1967 года, касающимися статуса беженца, и российским законодательством.

   Основные положения Конвенции и Протокола были закреплены в Законе Российской Федерации “О беженцах”, принятом в феврале 1993 года. Однако этот закон, принятый бывшим Верховным Советом РСФСР, к сожалению, на наш взгляд, не привел к стабилизации положения, так как имел более расширительный, чем Конвенция ООН 1951 года, декларативный характер, позволявший в слишком широких пределах трактовать особо важные его положения, в частности, о правах и обязанностях беженцев, о порядке оказания лицам, признанным беженцами, помощи со стороны органов государственной власти и др. Ряд положений предоставлял беженцам даже некоторые преимущества перед российскими гражданами, что в нынешних условиях не находило понимания среди населения. Кроме того, закон не устанавливал степень допустимости политической деятельности беженцев на территории Российской Федерации.

   Закон также не предусмотрел создание в государстве механизма признания беженцем, включающего обязательную процедуру проверки иностранцев, прибывающих в поисках убежища, в том числе их идентификацию, не определил право государства накладывать ограничения на прием беженцев, исходя из соображений обеспечения собственной безопасности или в случаях возникновения чрезвычайной ситуации (как это предусмотрено в статье 9 Конвенции ООН 1951 года).

   В связи с этим, внесение изменений и дополнений в Закон 1993 года “О беженцах” стало реальной потребностью, как и необходимость приведения нормативных правовых актов, регулирующих миграцию иностранных граждан в Российскую Федерацию, в соответствие с Конституцией Российской Федерации, нормами международного права, с учетом четырехлетней практики применения действующего законодательства.

   Разработке новой редакции закона способствовало также отсутствие единой точки зрения среди российских ведомств, занимающихся в той или иной степени вопросами иммигрантов, на пути и способы решения этой проблемы.

   Кроме того, стала очевидной необходимость урегулирования отношений с представительствами международных организаций, действующих, практически, автономно на территории нашей страны.

   Действующий в настоящее время Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О беженцах”, вступивший в силу в июле 1997 года, определяет и регулирует правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, которые в силу объективных причин покинули свои страны и ходатайствуют о признании их беженцами в России. Данный закон никоим образом не затрагивает правовое положение граждан Российской Федерации, вынужденно переселяющихся в Россию из республик бывшего СССР. Их правовой статус, меры государственной поддержки и социальной защиты определены Законом Российской Федерации “О вынужденных переселенцах”.

   Необходимо остановиться на основных принципах действующего Федерального закона. При работе над его проектом мы пытались создать закон прямого действия, чтобы избежать принятия большого количества дополнительных подзаконных актов, которые иногда размывают суть того или иного положения закона, ослабляя его требования, что происходит при согласовании подзаконных актов с другими ведомствами. Однако надо прямо признать, что решить это в полной мере не удалось.

   В то же время, существенный прогресс заключается в том, что в настоящем законе заложено решение триединой задачи: сбалансировать права личности, национальных интересов нашего государства и международных обязательств Российской Федерации в области оказания помощи лицам, ищущим убежище. Вместе с тем, данный закон не является гуманитарным это разновидность иммиграционного закона, определяющего основания и порядок признания беженцем, устанавливающего порядок въезда и пребывания на территории России особой категории лиц — лиц, ищущих убежище в Российской Федерации.

   В действующей редакции закона определение понятия “беженец”, его права максимально приближены к тексту Конвенции ООН 1951 года “О статусе беженцев”.

   Кроме того, теперь на законодательном уровне закреплены права и обязанности не только лица, ходатайствующего о признании беженцем, но и должностных лиц соответствующих органов исполнительной власти, включая органы иммиграционного контроля. До настоящего времени их права и обязанности регулировались подзаконными актами Президента Российский Федерации и Правительства Российской Федерации.

   Закон также установил срок признания беженцем — до трех лет. Это исключает возможность появления на территории России многочисленной категории лиц, пожизненно обладающих статусом беженца, что легло бы тяжелым бременем на федеральный бюджет. В результате перед лицом стоит выбор: либо возвращаться в свою страну, при условии, что обстановка там нормализовалась, и его возвращение будет безопасным, либо интегрироваться в российское общество, в том числе, путем принятия, при желании, российского гражданства. В то же время, закон предусматривает продление срока признания беженцем, если обстановка в стране происхождения лица продолжает оставаться для него неблагоприятной для возвращения, но не более чем на один год.

   Следует особо подчеркнуть, что закон определил процедуру признания беженцем. Ряд его статей последовательно регламентирует порядок обращения лица, ищущего убежище, с ходатайством о признании беженцем, сроки и порядок его рассмотрения соответствующими органами исполнительной власти, что гарантирует получение этой категорией иностранцев соответствующей правовой поддержки непосредственно по месту обращения с ходатайством, в том числе на постах иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

   Процедура признания беженцем — это комплекс мероприятий по проверке соответствия лица, ходатайствующего о признании беженцем, критериям, определяющим понятие "беженец" в соответствии с пп.1 п.1 статьи 1 Федерального закона “О беженцах”, т.е. по проверке того, действительно ли это лицо имеет вполне обоснованные опасения подвергнуться в стране гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства преследованиям по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Эти мероприятия проводятся государственными служащими постов иммиграционного контроля и иммиграционных отделов территориальных органов.

   Процедура признания беженцем предусматривает не только подачу ходатайства о признании беженцем, заполнение анкеты и проведение собеседований с оформлением опросных листов. Важными ее элементами являются: проверка достоверности полученных сведений о заявителе и прибывших с ним членах его семьи, проверка обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для нахождения на ее территории, всестороннее изучение причин и обстоятельств, изложенных заявителем в своем ходатайстве. С этой целью привлекаются органы внутренних дел и службы безопасности, изучается обстановка в стране происхождения заявителя, сопоставляются факты и обстоятельства, связанные с его ходатайством.

   Процедура признания беженцем состоит из двух основных этапов: предварительного рассмотрения ходатайства и рассмотрения ходатайства по существу.

   Первый этап процедуры — предварительное рассмотрение ходатайства, включает в себя такие важные элементы, как проведение идентификации личности лица, ищущего убежище, включая дактилоскопическую регистрацию, анкетирование, проверку по учетам, проведение с лицом индивидуальных собеседований, проверку достоверности сведений и т.д.

   По результатам предварительного рассмотрения ходатайства, которое осуществляется в срок до пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства, принимается одно из решений: о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу.

   Второй этап процедуры — рассмотрение ходатайства по существу, предусматривает дополнительные индивидуальные собеседования с заявителем, углубленную проверку и оценку достоверности сведений и документов, представленных заявителем, и т.д. Для этого этапа закон установил более длительные сроки — от трех до шести месяцев.

   Оценка и проверка достоверности сведений и документов, представленных заявителем, является одним из наиболее важных и наиболее трудных элементов процедуры. Заканчивается этот этап подготовкой и принятием мотивированного решения о признании лица беженцем либо об отказе в признании беженцем.

   Каждое решение принимается руководителем территориального органа ФМС МВД России на основании материалов рассмотрения ходатайства и заключения специалиста, проводившего процедуру признания беженцем.

   Иными словами можно сказать, что процедура определения правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, имеет много общего с институтом предварительного расследования в уголовно-процессуальном законодательстве. Порядок проведения процедуры признания беженцем на территории Российской Федерации с иностранным гражданином или лицом без гражданства представлен в виде схемы, которая прилагается к данной статье.

   Кроме перечисленных основных процессуальных моментов, следует обратить внимание на права и обязанности, установленные Федеральным законом “О беженцах” для лиц, получивших свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу, и лиц, признанных беженцами. Им предоставлено право получать содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту временного размещения, проживать в центре временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцев, получать содействие в трудоустройстве и профессиональной подготовке, получать единовременное денежное пособие, пользоваться медицинской и лекарственной помощью и т.д.

   Для лиц, признанных беженцами предусмотрено также право на получение социальной защиты, в том числе социального обеспечения, получение содействия в устройстве их детей в государственные и муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, получение специального проездного документа для поездок за пределы Российской Федерации.

   Одновременно закон вводит и ряд ограничений для лиц, получивших свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу, и лиц, признанных беженцами, в целях обеспечения безопасности государства, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации и других лиц, проживающих на законном основании на ее территории.

   Закон предусматривает документирование иностранцев. На период рассмотрения ходатайства по существу выдается свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу, в случае признания лица беженцем — удостоверение беженца. При необходимости беженцу выехать за рубеж выдается проездной документ беженца (аналог загранпаспорта). Все эти документы являются документами, удостоверяющими личность, и имеют все необходимые степени защиты. При этом национальные паспорта и/или другие документы, удостоверяющие личность, сдаются на хранение в территориальный орган.

   Закон предусматривает создание фонда жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, которое предоставляется беженцам во временное пользование (на период действия статуса).

   Важным моментом является установление норм утраты и лишения статуса беженца, а также порядок депортации (выдворения) лиц, которым отказано в признании беженцем либо они утратили статус беженца или были лишены этого статуса.

   Совершенно новым для российского законодательства является введение нового института правового положения иностранцев, нуждающихся в территориальной защите государства. Так в соответствии со статьей 12 Федерального закона “О беженцах” Российская Федерация в ряде случаев предоставляет иностранцам временное убежище. Эта новация позволит органам исполнительной власти осуществлять контроль за пребыванием иностранцев, которым отказано в признании беженцем, но которых, в силу объективных причин, например, из-за внутригосударственного конфликта в его стране, не представляется возможным выслать с территории Российской Федерации. В свою очередь эти иностранцы получают возможность определенное время на законных основаниях пребывать на территории Российской Федерации. При этом бремя ответственности и затрат, в том числе на проживание и трудоустройство ложится на самих лиц, получивших временное убежище.

   Иностранцам, получившим временное убежище на территории Российской Федерации, выдается соответствующее свидетельство установленной формы.

   Отдельная статья закона посвящена обеспечению гарантий прав лиц, ходатайствующих о признании беженцем или признанных беженцами, а также тех, кто утратил статус беженца или был лишен этого статуса. В том числе лицу дается право обжаловать в вышестоящий по подчиненности орган или в суд решения и действия (бездействие) органов исполнительной власти и должностных лиц, связанные с исполнением Федерального закона “О беженцах”. Закон устанавливает порядок и сроки подачи жалобы.

   В свою очередь, ФМС МВД России наделено правом пересматривать решения, принятые его территориальными органами. Это могут быть как положительные решения, например, о признании беженцем, так и отрицательные, например решения об отказе в признании беженцем и другое.

   Для организации столь ответственной и сложной работы по проведению процедуры признания беженцем необходимо иметь высококвалифицированных специалистов в этой отрасли права. Департамент иммиграционного контроля и по вопросам убежища и территориальные органы ФМС МВД России в настоящее время имеют высококвалифицированных специалистов, прошедших обучение в Институте управления миграционными процессами Государственного университета управления, других высших учебных заведениях страны и за рубежом, стажировки в иммиграционных службах США, Канады, Великобритании, Германии, Франции, Швеции, Финляндии и других стран. Их знания и опыт практической работы позволяет обеспечить проведение процедуры определения правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, в строгом соответствии с нормами российского законодательства и международного права.

   По состоянию на начало 2002 года в наших территориальных органах состоит на учете более 16 тысяч иностранных граждан, признанных беженцами из 24 государств. Несколько тысяч ходатайств находятся на рассмотрении.

   Важную роль в решении проблемы беженцев играют неправительственные организации. Международная практика показывает, что если вопросы определения правового положения лиц, ищущих убежище, относятся к компетенции государства, то вопросы интеграции, адаптации беженцев и оказание им правовой помощи во многом решаются при самом активном участии неправительственных организаций. Статьей 16 Федерального закона “О беженцах” предусмотрено создание на территории Российской Федерации фондов помощи беженцам для социальных, благотворительных и иных общественно полезных целей. Уже много лет на территории России успешно работают такие общественные неправительственные и международные организации, как Российский фонд помощи беженцам “Соотечественники”, “Форум переселенческих организаций”, “Гражданское содействие” — Комитет помощи беженцам и вынужденным переселенцам, Международная правозащитная ассамблея, Российское общество Красного Креста (РОКК), Партнерство по миграции “ПАРМИ” и ряд других. Все они оказывают гуманитарную помощь беженцам и вынужденным переселенцам, в том числе методическую и финансовую помощь, юридические и медицинские консультации и многое другое.

   Следует особо отметить, что на территории Российской Федерации работает региональное представительство Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), которое в рамках сотрудничества с государственными органами исполнительной власти по приему беженцев оказывает материальную и юридическую помощь лицам, прибывающим на территорию России в поисках убежища, проводит для сотрудников, работающих с лицами, ищущими убежище, семинары с привлечением зарубежных специалистов, посвященные работе с беженцами в рамках международных стандартов, обеспечивает методической литературой по процедуре признания беженцем, организовывает стажировки российских специалистов в иммиграционных ведомствах зарубежных стран, имеющих значительный опыт по приему беженцев.

   Кроме того, существенная помощь поступает от Международной организации по миграции (MOM). Это межправительственная организация, которая осуществляет переселение мигрантов, в том числе беженцев, а также репатриацию бывших беженцев и другое.

   Правовую и материальную помощь беженцам оказывают французская гуманитарная организация. “Экилибр” и Католическая благотворительная организация “Каритас Москвы” (помощь оказывается независимо от вероисповедания).

   ФМС МВД России и территориальные органы тесно сотрудничают с этими и многими другими организациями, что позволяет реально обеспечить социальную, культурную адаптацию и обустройство лиц, признанных беженцами на территории Российской Федерации.

   Прогнозируя развитие ситуации на ближайшие годы, можно сделать вывод, что число иностранцев, желающих получить убежище на территории России, будет неуклонно расти. Ежегодно с ходатайствами будут обращаться 10-15 тысяч человек как из числа вновь прибывающих, так и нелегально находящихся на территории Российской Федерации.

   Создание необходимых условий для реализации закона в конечном итоге будет способствовать безусловному соблюдению прав и свобод человека, защите национальной безопасности, выполнению Российской Федерацией принятых международных обязательств, предупреждению и сокращению незаконной миграции.

Владимир ВОЛОХ
руководитель Департамента иммиграционного контроля и по вопросам убежища
реклама